皇权的限度:宋朝皇帝所受10道束缚究竟是哪些？( 六 ) _皇帝

负责草诏的职官是隶属于宰相机构的中书舍人。宋代的诏书大致有两种，一是宰执进呈、君主认可的意见，一是君主直接的授意，不管是哪一种旨意，通常都由中书舍人起草。如果中书舍人觉得旨意不合法度，可以拒绝草诏，将旨意送回去，叫做“封还词头” 。“事有失当及除授非其人，则论奏封还词头” ，这是中书舍人的合法权力。依照惯例，中书舍人若“封还词头” ，而皇帝又固执地非要下诏不可，那么可以由次舍人草诏，但次舍人同样可以“封还词头” 。理论上，只要中书舍人达成“拒不草诏”的一致意见，便可以将一道不适宜的诏书“扼杀于萌芽状态” 。
诏书草成，宰执署印认可，即为朝廷敕令，但且慢，诏书还必须通过宰相机构的另一个分支——门下省给事中(元丰改制前为封驳司)的审核。给事中具有封驳之权， “若政令有失当、除授非其人，则论奏而驳正之” ，即将诏书驳回去。南宋初，有个叫做王继先的御医，因为治好了高宗之病，高宗想封他为“武功大夫” ，旨下，被给事中富直柔封驳，因为这种破例的人事任命不合宋代的“伎术官法” 。高宗说， “这是特例，继先诊视之功实非他人比，可特令书牍行下，仍谕以朕意。”富直柔不屈不挠，再次封驳。最后高宗不得不“屈意从之，所有已降指挥可更不施行” 。
诏书通过中书舍人与给事中两道关卡的审查，并经宰相副署之后，才可以成为正式的政令，交给宰相机构的分支——尚书省执行。这时候，如果还发现诏书有失当之处，该怎么办?还有台谏，台谏拥有论列政令得失、乃至追改诏书的权力。
当然，理论上君主也可以绕过中书舍人草诏、给事中审核等法定程序，也不用宰相副署，直接下诏，称为“手诏”、“内降”、“内批” 。但是，这类私旨在法理上并不具备合法性，所谓“不由凤阁鸾台，盖不谓之诏令”也;宰相机构是可以拒不执行的， “凡不由三省施行者，名曰‘斜封墨敕’ ，不足效也” 。北宋初，因为找不到宰相副署，太祖连个任命状都颁发不了。仁宗朝时，宰相杜衍对皇帝私自发下的“手诏” ，一概不予放行， “每积至十数，则连封而面还之” ，皇帝也拿他没办法，只好称赞他“助我多矣” 。不过到了北宋末年，由于徽宗热衷于“御笔行事” ， “斜封墨敕盛行” 。这是政局败坏、国之将亡的征兆了。当政治转为清明时，君主的“御笔行事”又会大大收敛，如南宋初，高宗重申了“政出中书”的法度：“凡批降御笔处分，虽出朕意，必经由三省、密院。”
综上所述，可以说，在政治正常时期，在宋代权力结构中，君权出现了象征化的倾向，而宰执则掌握着实际上的国家治理权。那么问题又来了：谁来制衡强大的相权?台谏——没错，就是台谏。用朱熹的话来说， “有一好台谏，知他(宰相)不好人，自然住不得” ，即设置独立的台谏对宰相权力进行监察与审查，但凡“诏令不允、官曹涉私、措置失宜、刑赏逾制、诛求无节、冤滥未伸，并仰谏官奏论，宪臣弹举” 。