试行关于印发政府和社会资本合作模式操作指南的通知 _生活百科

关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知基本介绍中文名：关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知
外文名：1
档案印发根据《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号），为保证政府和社会资本合作项目实施质量，规範项目识别、準备、採购、执行、移交各环节操作流程，现印发《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》，请遵照执行。通知内容第一章总则第一条为科学规範地推广运用政府和社会资本合作模式（Public-Private Partnership，PPP），根据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国政府採购法》、《中华人民共和国契约法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）和《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）等法律、法规、规章和规範性档案，制定本指南。第二条本指南所称社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。第三条本指南适用于规範政府、社会资本和其他参与方开展政府和社会资本合作项目的识别、準备、採购、执行和移交等活动。第四条财政部门应本着社会主义市场经济基本原则，以制度创新、合作契约精神，加强与政府相关部门的协调，积极发挥第三方专业机构作用，全面统筹政府和社会资本合作管理工作。各省、自治区、直辖市、计画单列市和新疆生产建设兵团财政部门应积极设立政府和社会资本合作中心或指定专门机构，履行规划指导、融资支持、识别评估、谘询服务、宣传培训、绩效评价、信息统计、专家库和项目库建设等职责。第五条各参与方应按照公平、公正、公开和诚实信用的原则，依法、规範、高效实施政府和社会资本合作项目。第二章项目识别第六条投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜採用政府和社会资本合作模式。政府和社会资本合作项目由政府或社会资本发起，以政府发起为主。（一）政府发起。财政部门（政府和社会资本合作中心）应负责向交通、住建、环保、能源、教育、医疗、体育健身和文化设施等行业主管部门徵集潜在政府和社会资本合作项目。行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目。（二）社会资本发起。社会资本应以项目建议书的方式向财政部门（政府和社会资本合作中心）推荐潜在政府和社会资本合作项目。第七条财政部门（政府和社会资本合作中心）会同行业主管部门，对潜在政府和社会资本合作项目进行评估筛选，确定备选项目。财政部门（政府和社会资本合作中心）应根据筛选结果制定项目年度和中期开发计画。对于列入年度开发计画的项目，项目发起方应按财政部门（政府和社会资本合作中心）的要求提交相关资料。新建、改建项目应提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案；存量项目应提交存量公共资产的历史资料、项目产出说明和初步实施方案。第八条财政部门（政府和社会资本合作中心）会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。定量评价工作由各地根据实际情况开展。定性评价重点关注项目採用政府和社会资本合作模式与採用政府传统採购模式相比能否增加供给、最佳化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。定量评价主要通过对政府和社会资本合作项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较，计算项目的物有所值量值，判断政府和社会资本合作模式是否降低项目全生命周期成本。第九条为确保财政中长期可持续性，财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例。通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，可进行项目準备。第三章项目準备第十条县级（含）以上地方人民政府可建立专门协调机制，主要负责项目评审、组织协调和检查督导等工作，实现简化审批流程、提高工作效率的目的。政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目準备、採购、监管和移交等工作。第十一条项目实施机构应组织编制项目实施方案，依次对以下内容进行介绍：（一）项目概况。项目概况主要包括基本情况、经济技术指标和项目公司股权情况等。基本情况主要明确项目提供的公共产品和服务内容、项目採用政府和社会资本合作模式运作的必要性和可行性，以及项目运作的目标和意义。经济技术指标主要明确项目区位、占地面积、建设内容或资产範围、投资规模或资产价值、主要产出说明和资金来源等。项目公司股权情况主要明确是否要设立项目公司以及公司股权结构。（二）风险分配基本框架。按照风险分配最佳化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。（三）项目运作方式。项目运作方式主要包括委託运营、管理契约、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等。具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。（四）交易结构。交易结构主要包括项目投融资结构、回报机制和相关配套安排。项目投融资结构主要说明项目资本性支出的资金来源、性质和用途，项目资产的形成和转移等。项目回报机制主要说明社会资本取得投资回报的资金来源，包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。相关配套安排主要说明由项目以外相关机构提供的土地、水、电、气和道路等配套设施和项目所需的上下游服务。（五）契约体系。契约体系主要包括项目契约、股东契约、融资契约、工程承包契约、运营服务契约、原料供应契约、产品採购契约和保险契约等。项目契约是其中最核心的法律档案。项目边界条件是项目契约的核心内容，主要包括权利义务、交易条件、履约保障和调整衔接等边界。权利义务边界主要明确项目资产权属、社会资本承担的公共责任、政府支付方式和风险分配结果等。交易条件边界主要明确项目契约期限、项目回报机制、收费定价调整机制和产出说明等。履约保障边界主要明确强制保险方案以及由投资竞争保函、建设履约保函、运营维护保函和移交维修保函组成的履约保函体系。调整衔接边界主要明确应急处置、临时接管和提前终止、契约变更、契约展期、项目新增改扩建需求等应对措施。（六）监管架构。监管架构主要包括授权关係和监管方式。授权关係主要是政府对项目实施机构的授权，以及政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权；监管方式主要包括履约管理、行政监管和公众监督等。（七）採购方式选择。项目採购应根据《中华人民共和国政府採购法》及相关规章制度执行，採购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源採购。项目实施机构应根据项目採购需求特点，依法选择适当採购方式。公开招标主要适用于核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规和政府採购政策，且採购中不作更改的项目。第十二条财政部门（政府和社会资本合作中心）应对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证，通过验证的，由项目实施机构报政府审核；未通过验证的，可在实施方案调整后重新验证；经重新验证仍不能通过的，不再採用政府和社会资本合作模式。第四章项目採购第十三条项目实施机构应根据项目需要準备资格预审档案，发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，验证项目能否获得社会资本回响和实现充分竞争，并将资格预审的评审报告提交财政部门（政府和社会资本合作中心）备案。项目有3家以上社会资本通过资格预审的，项目实施机构可以继续开展採购档案準备工作；项目通过资格预审的社会资本不足3家的，项目实施机构应在实施方案调整后重新组织资格预审；项目经重新资格预审合格社会资本仍不够3家的，可依法调整实施方案选择的採购方式。第十四条资格预审公告应在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布。资格预审合格的社会资本在签订项目契约前资格发生变化的，应及时通知项目实施机构。资格预审公告应包括项目授权主体、项目实施机构和项目名称、採购需求、对社会资本的资格要求、是否允许联合体参与採购活动、拟确定参与竞争的合格社会资本的家数和确定方法,以及社会资本提交资格预审申请档案的时间和地点。提交资格预审申请档案的时间自公告发布之日起不得少于15个工作日。第十五条项目採购档案应包括採购邀请、竞争者须知（包括密封、签署、盖章要求等）、竞争者应提供的资格、资信及业绩证明档案、採购方式、政府对项目实施机构的授权、实施方案的批覆和项目相关审批档案、採购程式、回响档案编制要求、提交回响档案截止时间、开启时间及地点、强制担保的保证金交纳数额和形式、评审方法、评审标準、政府採购政策要求、项目契约草案及其他法律文本等。採用竞争性谈判或竞争性磋商採购方式的，项目採购档案除上款规定的内容外，还应明确评审小组根据与社会资本谈判情况可能实质性变动的内容，包括採购需求中的技术、服务要求以及契约草案条款。第十六条评审小组由项目实施机构代表和评审专家共5人以上单数组成，其中评审专家人数不得少于评审小组成员总数的2/3 。评审专家可以由项目实施机构自行选定，但评审专家中应至少包含1名财务专家和1名法律专家。项目实施机构代表不得以评审专家身份参加项目的评审。第十七条项目採用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源採购方式开展採购的，按照政府採购法律法规及有关规定执行。项目採用竞争性磋商採购方式开展採购的，按照下列基本程式进行：（一）採购公告发布及报名。竞争性磋商公告应在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布。竞争性磋商公告应包括项目实施机构和项目名称、项目结构和核心边界条件、是否允许未进行资格预审的社会资本参与採购活动，以及审查原则、项目产出说明、对社会资本提供的回响档案要求、获取採购档案的时间、地点、方式及採购档案的售价、提交回响档案截止时间、开启时间及地点。提交回响档案的时间自公告发布之日起不得少于10日。（二）资格审查及採购档案发售。已进行资格预审的，评审小组在评审阶段不再对社会资本资格进行审查。允许进行资格后审的，由评审小组在回响档案评审环节对社会资本进行资格审查。项目实施机构可以视项目的具体情况，组织对符合条件的社会资本的资格条件，进行考察核实。採购档案售价，应按照弥补採购档案印製成本费用的原则确定，不得以营利为目的，不得以项目採购金额作为确定採购档案售价依据。採购档案的发售期限自开始之日起不得少于5个工作日。（三）採购档案的澄清或修改。提交首次回响档案截止之日前，项目实施机构可以对已发出的採购档案进行必要的澄清或修改，澄清或修改的内容应作为採购档案的组成部分。澄清或修改的内容可能影响回响档案编制的，项目实施机构应在提交首次回响档案截止时间至少5日前，以书面形式通知所有获取採购档案的社会资本；不足5日的，项目实施机构应顺延提交回响档案的截止时间。（四）回响档案评审。项目实施机构应按照採购档案规定组织回响档案的接收和开启。评审小组对回响档案进行两阶段评审：第一阶段：确定最终採购需求方案。评审小组可以与社会资本进行多轮谈判，谈判过程中可实质性修订採购档案的技术、服务要求以及契约草案条款，但不得修订採购档案中规定的不可谈判核心条件。实质性变动的内容，须经项目实施机构确认，并通知所有参与谈判的社会资本。具体程式按照《政府採购非招标方式管理办法》及有关规定执行。第二阶段：综合评分。最终採购需求方案确定后，由评审小组对社会资本提交的最终回响档案进行综合评分，编写评审报告并向项目实施机构提交候选社会资本的排序名单。具体程式按照《政府採购货物和服务招标投标管理办法》及有关规定执行。第十八条项目实施机构应在资格预审公告、採购公告、採购档案、採购契约中，列明对本国社会资本的优惠措施及幅度、外方社会资本採购我国生产的货物和服务要求等相关政府採购政策，以及对社会资本参与採购活动和履约保证的强制担保要求。社会资本应以支票、汇票、本票或金融机构、担保机构出具的保函等非现金形式缴纳保证金。参加採购活动的保证金的数额不得超过项目预算金额的2% 。履约保证金的数额不得超过政府和社会资本合作项目初始投资总额或资产评估值的10% 。无固定资产投资或投资额不大的服务型合作项目，履约保证金的数额不得超过平均6个月的服务收入额。第十九条项目实施机构应组织社会资本进行现场考察或召开採购前答疑会，但不得单独或分别组织只有一个社会资本参加的现场考察和答疑会。第二十条项目实施机构应成立专门的採购结果确认谈判工作组。按照候选社会资本的排名，依次与候选社会资本及与其合作的金融机构就契约中可变的细节问题进行契约签署前的确认谈判，率先达成一致的即为中选者。确认谈判不得涉及契约中不可谈判的核心条款，不得与排序在前但已终止谈判的社会资本进行再次谈判。第二十一条确认谈判完成后，项目实施机构应与中选社会资本签署确认谈判备忘录，并将採购结果和根据採购档案、回响档案、补遗档案和确认谈判备忘录拟定的契约文本进行公示，公示期不得少于5个工作日。契约文本应将中选社会资本回响档案中的重要承诺和技术档案等作为附属档案。契约文本中涉及国家秘密、商业秘密的内容可以不公示。公示期满无异议的项目契约，应在政府审核同意后，由项目实施机构与中选社会资本签署。需要为项目设立专门项目公司的，待项目公司成立后，由项目公司与项目实施机构重新签署项目契约，或签署关于承继项目契约的补充契约。项目实施机构应在项目契约签订之日起2个工作日内，将项目契约在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上公告，但契约中涉及国家秘密、商业秘密的内容除外。第二十二条各级人民政府财政部门应当加强对PPP项目採购活动的监督检查，及时处理採购活动中的违法违规行为。第五章项目执行第二十三条社会资本可依法设立项目公司。政府可指定相关机构依法参股项目公司。项目实施机构和财政部门（政府和社会资本合作中心）应监督社会资本按照採购档案和项目契约约定，按时足额出资设立项目公司。第二十四条项目融资由社会资本或项目公司负责。社会资本或项目公司应及时开展融资方案设计、机构接洽、契约签订和融资交割等工作。财政部门（政府和社会资本合作中心）和项目实施机构应做好监督管理工作，防止企业债务向政府转移。社会资本或项目公司未按照项目契约约定完成融资的，政府可提取履约保函直至终止项目契约；遇系统性金融风险或不可抗力的，政府、社会资本或项目公司可根据项目契约约定协商修订契约中相关融资条款。当项目出现重大经营或财务风险，威胁或侵害债权人利益时，债权人可依据与政府、社会资本或项目公司签订的直接介入协定或条款，要求社会资本或项目公司改善管理等。在直接介入协定或条款约定期限内，重大风险已解除的，债权人应停止介入。第二十五条项目契约中涉及的政府支付义务，财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算，按照预算管理相关规定执行。财政部门（政府和社会资本合作中心）和项目实施机构应建立政府和社会资本合作项目政府支付台账，严格控制政府财政风险。在政府综合财务报告制度建立后，政府和社会资本合作项目中的政府支付义务应纳入政府综合财务报告。第二十六条项目实施机构应根据项目契约约定，监督社会资本或项目公司履行契约义务，定期监测项目产出绩效指标，编制季报和年报，并报财政部门（政府和社会资本合作中心）备案。政府有支付义务的，项目实施机构应根据项目契约约定的产出说明，按照实际绩效直接或通知财政部门向社会资本或项目公司及时足额支付。设定超额收益分享机制的，社会资本或项目公司应根据项目契约约定向政府及时足额支付应享有的超额收益。项目实际绩效优于约定标準的，项目实施机构应执行项目契约约定的奖励条款，并可将其作为项目期满契约能否展期的依据；未达到约定标準的，项目实施机构应执行项目契约约定的惩处条款或救济措施。第二十七条社会资本或项目公司违反项目契约约定，威胁公共产品和服务持续稳定安全供给，或危及国家安全和重大公共利益的，政府有权临时接管项目，直至启动项目提前终止程式。政府可指定合格机构实施临时接管。临时接管项目所产生的一切费用，将根据项目契约约定，由违约方单独承担或由各责任方分担。社会资本或项目公司应承担的临时接管费用，可以从其应获终止补偿中扣减。第二十八条在项目契约执行和管理过程中，项目实施机构应重点关注契约修订、违约责任和争议解决等工作。（一）契约修订。按照项目契约约定的条件和程式，项目实施机构和社会资本或项目公司可根据社会经济环境、公共产品和服务的需求量及结构等条件的变化，提出修订项目契约申请，待政府审核同意后执行。（二）违约责任。项目实施机构、社会资本或项目公司未履行项目契约约定义务的，应承担相应违约责任，包括停止侵害、消除影响、支付违约金、赔偿损失以及解除项目契约等。（三）争议解决。在项目实施过程中，按照项目契约约定，项目实施机构、社会资本或项目公司可就发生争议且无法协商达成一致的事项，依法申请仲裁或提起民事诉讼。第二十九条项目实施机构应每3-5年对项目进行中期评估，重点分析项目运行状况和项目契约的合规性、适应性和合理性；及时评估已发现问题的风险，制订应对措施，并报财政部门（政府和社会资本合作中心）备案。第三十条政府相关职能部门应根据国家相关法律法规对项目履行行政监管职责，重点关注公共产品和服务质量、价格和收费机制、安全生产、环境保护和劳动者权益等。社会资本或项目公司对政府职能部门的行政监管处理决定不服的，可依法申请行政複议或提起行政诉讼。第三十一条政府、社会资本或项目公司应依法公开披露项目相关信息，保障公众知情权，接受社会监督。社会资本或项目公司应披露项目产出的数量和质量、项目经营状况等信息。政府应公开不涉及国家秘密、商业秘密的政府和社会资本合作项目契约条款、绩效监测报告、中期评估报告和项目重大变更或终止情况等。社会公众及项目利益相关方发现项目存在违法、违约情形或公共产品和服务不达标準的，可向政府职能部门提请监督检查。第六章项目移交第三十二条项目移交时，项目实施机构或政府指定的其他机构代表政府收回项目契约约定的项目资产。项目契约中应明确约定移交形式、补偿方式、移交内容和移交标準。移交形式包括期满终止移交和提前终止移交；补偿方式包括无偿移交和有偿移交；移交内容包括项目资产、人员、文档和智慧财产权等；移交标準包括设备完好率和最短可使用年限等指标。採用有偿移交的，项目契约中应明确约定补偿方案；没有约定或约定不明的，项目实施机构应按照“恢复相同经济地位”原则拟定补偿方案，报政府审核同意后实施。第三十三条项目实施机构或政府指定的其他机构应组建项目移交工作组，根据项目契约约定与社会资本或项目公司确认移交情形和补偿方式，制定资产评估和性能测试方案。项目移交工作组应委託具有相关资质的资产评估机构，按照项目契约约定的评估方式，对移交资产进行资产评估，作为确定补偿金额的依据。项目移交工作组应严格按照性能测试方案和移交标準对移交资产进行性能测试。性能测试结果不达标的，移交工作组应要求社会资本或项目公司进行恢复性修理、更新重置或提取移交维修保函。第三十四条社会资本或项目公司应将满足性能测试要求的项目资产、智慧财产权和技术法律档案，连同资产清单移交项目实施机构或政府指定的其他机构，办妥法律过户和管理权移交手续。社会资本或项目公司应配合做好项目运营平稳过渡相关工作。第三十五条项目移交完成后，财政部门（政府和社会资本合作中心）应组织有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式套用等进行绩效评价，并按相关规定公开评价结果。评价结果作为政府开展政府和社会资本合作管理工作决策参考依据。第七章附则第三十六条本操作指南自印发之日起施行，有效期3年。第三十七条本操作指南由财政部负责解释

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