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社会政策20世纪后期，福利国家的信仰动摇之后，社会政策领域的研究开始变得富有挑战性，它吸引了更多经济学家、政治学家、社会管理学家、社会心理学家加盟 。要素长期以来，人们对社会政策的认识存在一种“误解”，认为它是经济发展的负担，不利于企业的竞争等 。结合国外的理论研究和实践探索的现有成果，我们认为社会政策是一种生产性要素 。这里的“生产性要素”被国际劳工组织就业和社会政策委员会理解为“特别通过提高每个工人或每个工作小时的产出水平（即‘劳动生产率’），持续地提高经济产出总水平的一种力量” 。社会政策并不是一种纯粹的政府财政支出，更不是经济成长和发展的负担或束缚因素，而是发展生产、经济成长或持续发展必不可少的促进因素 。
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社会政策“社会政策是生产性要素”这一观点的提出，有多方的理论支持和大量的经验依据 。首先，国外一些有识之士早已认识到社会政策的生产性作用 。1996年，时任欧洲委员会主席的雅克·桑特在第一届“欧盟社会政策论坛”的报告中就提到了“就业和社会问题作为生产性要素”的观点 。他认为“没有经济的发展就不可能有社会的进步；但是，反过来讲，没有社会政策的发展也不可能有经济的繁荣 。”同时强调“社会向度不是花费或负担，而是能使我们应对未来挑战的力量源泉，包括国际竞争” 。欧洲就业、劳资关係和社会事务委员会负责人弗林进一步指出“社会政策是生产性因素” 。他说，“经济政策决定如何生产和如何获取最大利润；社会政策则是决定在何种条件下进行生产，如何在利润被使用时获取更多的益处 。所以，从本质上讲，社会政策是生产性因素” 。1997年，哈姆瑞杰克（An-onHemerijck）在为荷兰轮执主席期间主办的阿姆斯特丹会议上準备的一个报告中，正式提出“社会政策作为生产要素”的观点，之后成为欧盟社会模式现代化改革的指导方针 。2005年，国际劳工局理事会就业和社会政策委员会在第四项议程中也提出了“社会保障作为生产性要素”的报告供讨论 。其次，良好的社会政策一方面通过保证所有人的基本的社会和经济安全，满足人们生存的基本需要，可增强社会的稳定，推进社会公正和聚合，营造经济长期稳定增长所必须的有利环境；另一方面它通过发展和释放人力潜能，降低社会工作风险，还可直接促进生产率的提高 。同时，社会政策是生产性要素的观点也得到了有关经济理论的支持 。再次，社会政策是生产性要素的观点得到足够的实践验证 。2003年，欧盟就业和社会事务处组织的“社会政策缺失成本”的大型调研结果明确指出，“报告是对由欧盟委员广泛的努力来证明社会政策被视为生产性要素而不是对经济活动的障碍的一个贡献” 。在2004年英国剑桥大学出版社的《Growing Public》一书中，美国着名经济学家林德特通过对已开发国家和开发中国家过去几十年的公共支出与经济成长的关係的实证分析，证实政府公共支出对经济成长有着积极的推动作用 。树立社会政策是生产性要素的观念，有助于澄清前面提到的人们对社会政策的错误认识 。国际劳工组织社会保障部高级经济学家沃尔夫冈·斯康兹（Wolfgang Scholz）认同社会保障（广义的）是资本主义经济（市场经济）生产过程中内在的、必须的成分 。欧盟就业和社会事务处处长阿兰·拉尔森曾指出，社会政策“真正的问题不是开支水平问题，也非它所代表的GDP所占份额，而是开支及开支结构的目的及作用问题” 。这一观点也奠定了“公平和效率”或“正义与经济成长”实现双赢的理论基础 。在世界範围内，持续的贫困和日益加剧的不平等使人们逐渐认识到，经济成长本身不足以减少贫困，不平等可能是一个决定因素 。研究表明：在贫穷国家经济成长发展迟缓，不平等程度高，而富裕国家经济发展快，大多数国家不平等程度较底 。这暗示如果政策不保证收入分配上的平等，不平等可能降低经济成长水平，从而进一步影响贫困水平 。由此可见，平等不一定与效率相矛盾，良好的巨观经济和社会政策设计可增加经济成长，促进更大的平等，进而减少贫困 。模式在社会政策的理念上存在着两种模式：一是自由主义社会政策模式，又称“社会政策的剩余福利模型” 。这种模式认为，为了满足社会需要，政府的干预应保持在最小的限度内，自由市场是“自然的”因而也是首要的满足个人需要的渠道 。国家的干预只能在市场这只看不见的手不能满足个人的需要时才能介入，自由主义者把个人自由权看作高于其他一切的权利，把保障个人自由权视为满足个人需要的前提条件 。另一种社会政策模式是所谓制度性的再分配模型，这一福利思想的代表是蒂特姆斯，他直接抨击了资本主义市场经济对社会弱势群体的剥削，社会政策的作用在于对社会弱势群体採取某种形式的补偿，目的是满足社会需要和改善公共利益，它要求实行资源的制度性的再分配，以保证全体公民生活的安全，提高生活质量，促进社会公平 。这种社会政策的两个核心概念是权利和公平，权利概念就是指各种社会服务是作为公民的一种权利而提出的，而不是社会上一部分人对另一部分人的恩惠 。因此在这种思想的指导下每个公民都有权获得社会服务，人们在享有这些服务时也没有必要再向任何人或任何党派感恩戴德 。因此有人认为社会政策的本质就是社会权利的扩展，按照公平性原则社会服务的提供不应针对特殊群体的特殊需要，而是基于人们的普遍需要 。因此在这一原则的要求下社会服务的对象範围在不断扩大 。但是在福利国家出现经济不景气的条件下，以税收为基础的福利政策会面临沉重的经济压力 。